Het inbrengen van nieuwe bewijsmiddelen en gronden in de bestuurlijke procedure: de overzichtsuitspraak van 17 juli 2024

In dit artikel geven wij een samenvatting van de belangrijkste punten uit de uitspraak. Ook gaan wij in op de context en impact van deze beslissingen.

1. Het indienen van nieuwe bewijsmiddelen

De Afdeling heeft in genoemde overzichtsuitspraak (ECLI:NL:RVS:2024:2853) verduidelijkt dat partijen tijdens de bezwaar-, beroeps- en hoger beroepsfase in de regel nieuwe bewijsmiddelen mogen aandragen. De Afdeling wijkt hiermee af van eerdere rechtspraak. In deze eerdere lijn moesten nieuwe bewijsmiddelen, indien niet aangevoerd in de bestuurlijke fase, onder bepaalde omstandigheden buiten beschouwing blijven bij de beoordeling.

De Afdeling geeft nu aan dat een beroep op deze oude lijn in de jurisprudentie geen zin meer heeft. De beslissing om deze lijn te verlaten, baseert de Afdeling op drie belangrijke overwegingen:

1. het waarborgen van gelijke proceskansen voor beide partijen (equality of arms);
2. het belang van materiële waarheidsvinding door de bestuursrechter; en
3. het streven naar rechtseenheid tussen de hoogste bestuursrechters.

Dit betekent dat procespartijen, zelfs in een late fase in de bestuurlijke procedure, bewijs kunnen toevoegen om hun zaak te onderbouwen.

De beperkingen die gelden bij het indienen van nieuwe bewijsmiddelen

De Afdeling erkent in haar overzichtsuitspraak dat het indienen van nieuwe bewijsmiddelen gedurende de gehele bestuursrechtelijke procedure mogelijk is, maar benadrukt dat hieraan enkele beperkingen zijn verbonden. De Afdeling stelt dat nieuwe bewijsmiddelen niet zomaar en op elk moment mogen worden ingediend. Of de bewijsmiddelen mogen worden toegelaten, moet worden getoetst aan de hand van de goede procesorde, waarbij de volgende twee oriëntatiepunten centraal staan:

1. Resteert voor de overige partij(en) voldoende tijd om zich inhoudelijk over dit nieuwe bewijsmiddel uit te laten?
2. Kan de zaak worden voortgezet zonder onderbreking, ondanks de indiening van het nieuwe bewijsmiddel, zodat ongewenste of onaanvaardbare vertraging van de procedure wordt voorkomen in het licht van de belangen van de overige partij(en) en een goede rechtspleging?

Andere factoren die invulling geven aan deze oriëntatiepunten zijn de omvang en complexiteit van het bewijsmiddel en of het bewijsmiddel eerder had kunnen worden ingebracht in de bestuurlijke procedure. Ook is van belang of specifieke deskundigheid nodig is om adequaat op het bewijsmiddel te kunnen reageren, en of er in een laat stadium een geheel nieuw onderwerp wordt geïntroduceerd.

2. Uitzonderingen op het indienen van nieuwe bewijsmiddelen

Ondanks de ruime mogelijkheden om nieuwe bewijsmiddelen in te brengen, gelden er enkele belangrijke uitzonderingen:

• De goede procesorde: als de inbreng van nieuwe bewijsmiddelen leidt tot een onaanvaardbare vertraging van de procedure of de andere partij onvoldoende tijd heeft om zich hierover uit te laten, kan de rechter besluiten om deze bewijsmiddelen buiten beschouwing te laten. Hierbij spelen de complexiteit en omvang van het bewijsmiddel een rol.
• Een onvolledige aanvraag: wanneer een bestuursorgaan een aanvraag buiten behandeling heeft gesteld wegens onvolledigheid, is het in de regel niet toegestaan om in beroep of hoger beroep nieuwe bewijsmiddelen in te dienen ter aanvulling van de oorspronkelijke aanvraag. Desondanks kan de bestuursrechter het bestuursorgaan wel opdragen om een belangenafweging te maken en de in bezwaar ingebrachte aanvullende gegevens mee te nemen bij de heroverweging van de beslissing.
• Aard van de procedure, procedurevoorschriften of wettelijk voorschrift: de Afdeling stelt dat de aard van de procedure, de procedurevoorschriften of een wettelijk voorschrift beperkend kunnen werken ten aanzien van het moment waarop bewijsmiddelen kunnen worden ingediend. In sommige procedures gelden specifieke regels over het moment waarop bewijsmiddelen kunnen worden ingediend. Hier kunnen bewijsmiddelen na een bepaalde fase niet meer worden ingebracht.

3. Het aanvoeren van nieuwe gronden in bestuursrechtelijke procedures

Daarnaast bevestigt de Afdeling in de uitspraak de mogelijkheid om nieuwe beroepsgronden aan te voeren, waardoor in bepaalde gevallen de toepassing van de zogenaamde “grondentrechter” wordt losgelaten. Door deze versoepeling ontstaat, vergelijkbaar met de regels voor het inbrengen van nieuwe bewijsmiddelen, ruimte om in bestuursrechtelijke procedures ook nieuwe gronden aan te voeren. Hierbij maakt de Afdeling een belangrijk onderscheid tussen verschillende fasen van de procedure.

Bestuurlijke fase naar beroep: geen grondentrechter

In de beroepsfase mogen nieuwe gronden worden aangedragen, zelfs als deze niet in de bestuurlijke fase zijn genoemd. Deze flexibiliteit biedt procespartijen de mogelijkheid om hun zaak uitgebreider te onderbouwen.

Er zijn echter twee belangrijke beperkingen voor het indienen van nieuwe gronden na afloop van de bestuurlijke fase:

1. Uitsluiting via een wettelijk voorschrift: een wettelijk voorschrift kan het aanvoeren van nieuwe gronden uitsluiten. De Afdeling noemt als voorbeelden artikel 1.6a van de Crisis- en herstelwet en artikel 16.86 van de Omgevingswet.
2. De goede procesorde: de goede procesorde kan zich verzetten tegen het aanvoeren van nieuwe gronden. Bij de beoordeling hiervan verwijst de Afdeling naar de eerder in dit stuk behandelde oriëntatiepunten.

Zo blijft de mogelijkheid om nieuwe gronden in te dienen in de beroepsfase bestaan, maar onder voorwaarden.

Beroep naar hoger beroep: binnen het omgevingsrecht

Tussen beroep en hoger beroep is de situatie afhankelijk van het type zaak. In omgevingsrechtelijke zaken is het in beginsel niet toegestaan om in hoger beroep nieuwe gronden aan te voeren. In deze procedures mogen alleen gronden die in beroep zijn ingediend, in hoger beroep worden behandeld. Het doel van deze regel is om te voorkomen dat in een laat stadium van de procedure geheel nieuwe onderwerpen worden ingebracht, die de voortgang van de zaak kunnen vertragen en de tegenpartij mogelijk kunnen benadelen. Hierdoor wordt de omvang van het geschil afgebakend, zodat belanghebbenden duidelijk inzicht krijgen in de punten waarover de rechter een oordeel zal vellen.

Daarentegen stelt de Afdeling dat er in omgevingsrechtelijke procedures een uitzondering geldt: nieuwe gronden kunnen in hoger beroep alsnog worden behandeld, mits deze geen nadeel opleveren voor derden-belanghebbenden. Deze uitzondering is echter niet van toepassing op zaken die onder artikel 1.6a van de Crisis- en herstelwet of artikel 16.86 van de Omgevingswet vallen. Daarnaast blijft, net als in andere rechtsgebieden, de regel gelden dat nieuwe gronden die betrekking hebben op eerder gemaakte afspraken in de procedure door de Afdeling niet worden toegelaten.

Beroep naar hoger beroep: buiten het omgevingsrecht

In geschillen buiten het omgevingsrecht is het mogelijk om nieuwe gronden aan te voeren, tenzij dit wordt uitgesloten door een wettelijke bepaling. Ook is het indienen van nieuwe gronden na het verstrijken van de hoger beroepstermijn alleen toegestaan als dit niet in strijd is met de goede procesorde.

Verder benoemt de Afdeling nog enkele beperkingen voor het indienen van nieuwe gronden die betrekking hebben op eerder gesloten afspraken:

1. Gronden die uitdrukkelijk zijn prijsgegeven en later in hoger beroep opnieuw worden ingebracht, worden niet in behandeling genomen.
2. Gronden die betrekking hebben op een werkwijze die door de rechter in eerste aanleg is gekozen en waarmee destijds is ingestemd, worden eveneens buiten beschouwing gelaten.

4. Uitzonderingen op het indienen van nieuwe gronden

Naast de hierboven beschreven beperkingen zijn er nog enkele specifieke uitzonderingen waarbij het inbrengen van nieuwe gronden niet mogelijk is:

Na vernietiging besluit of een tussenuitspraak

Wanneer een nieuw besluit is genomen na de vernietiging van een eerder besluit of na een tussenuitspraak, is het indienen van nieuwe gronden in beroep (en in hoger beroep) beperkt. Indien een besluit door de rechter is vernietigd en er een nieuw besluit is genomen, kunnen alleen nieuwe gronden worden aangevoerd die niet tegen het oorspronkelijke besluit naar voren hadden kunnen worden gebracht. Het is niet toegestaan om gronden aan te voeren die al bij het oorspronkelijke besluit hadden kunnen worden ingebracht. Het behandelen van dergelijke gronden zou onredelijk zijn. Deze gronden zijn namelijk niet alleen nieuw in de huidige fase, maar waren ook niet ingebracht tijdens de eerdere procedure die leidde tot de vernietiging of tussenuitspraak

Nieuwe gronden tegen besluitonderdelen die niet eerder zijn aangevochten

Volgens artikel 6:13 Awb mogen in beroep (en op basis van artikel 6:24 Awb ook in hoger beroep) geen nieuwe bezwaren worden aangevoerd tegen onderdelen van een besluit die in de bestuurlijke fase niet zijn betwist, tenzij de indiener hiervoor een geldige reden heeft en dit hem niet kan worden verweten. Dit geldt echter niet altijd voor besluiten op het gebied van omgevingsrecht die zijn voorbereid volgens afdeling 3.4 Awb. In dergelijke zaken mogen wél gronden worden aangevoerd tegen alle onderdelen. Dit is bevestigd in het Varkens in Nood-arrest (HvJ EU 14 januari 2021, ECLI:EU:C:2021:7).

Conclusie

De overzichtsuitspraak van 17 juli 2024 biedt een uitgebreid overzicht van de mogelijkheden om tijdens een procedure nieuwe bewijsmiddelen en gronden in te brengen. Hierbij kiest de Afdeling voor een flexibele aanpak, waarbij de nadruk ligt op waarheidsvinding en gelijke behandeling van procespartijen. Desondanks bevestigt de uitspraak op een duidelijke wijze de grenzen, zoals het respecteren van de goede procesorde en specifieke wettelijke voorschriften. Voor juristen en procespartijen blijven zorgvuldigheid en tijdigheid essentieel voor een succesvolle zaak, waarbij deze uitspraak belangrijke handvatten biedt om met meer zekerheid nieuwe bewijsmiddelen en standpunten in te brengen tijdens verschillende fases van bestuursrechtelijke procedures.

Meer info?

Heb je verdere vragen over het inbrengen van nieuwe gronden en bewijsmiddelen in de bestuurlijke procedure of heb je hulp nodig bij andere bestuursrechtelijke kwesties? Neem dan gerust contact op met mij of mijn collega Kim Martens, we helpen je graag.